2018年6月8日中国玻璃综合指数

⑧段磊：《党内法规渊源论》，载《四川师范大学学报(社会科学版)》2020年第4期，第39页。

(54)参见张玉洁、王永贤：公共数据资源交易模式及其催生的制度——以‘对价—补偿交易模式为分析视角，《辽宁师范大学学报(社会科学版)》2021年第2期，第20页。地方层面，部分省市积极探索公共数据授权运营的制度建设，形成了一些立法。

在特许经营模式中，运营者收入的重要来源是使用者付费。③其中局是监管主体，中心是运营主体，而公司则是实际承担运营业务的实体。在特许模式中，多数由使用者付费，政府不提供资金或仅提供部分资金。为了进一步实现公共数据的有效供给，十四五规划首次提出开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。(40)参见(英)安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社2008年版，第325-326页。

(11)如《广东省公共数据管理办法》就规定：公共数据作为新型公共资源，任何单位和个人不得将其视为私有财产，或者擅自增设条件、阻碍，影响其共享、开放和开发利用。如果缺少直接激励，政府就会为了防止承担安全责任而尽可能减少公共数据的实质性开放。（1）既有观点存在的不足。

（二）行政处罚权下沉乡镇是行政处罚权的一种合作运行方式尽管行政处罚权下沉被镶嵌在行政执法权下放之中，除各自所表征的行政职权形态差异所反映出的行政处罚权下沉是行政执法权下放的下位概念外，二者所牵涉的主体结构与主体资格差异，并由此最终所形成对应的内部行政法律关系，决定了行政处罚权下沉与行政执法权下放在性质定位上存在重要出入。（2）《行政处罚法》第24条规定的行政处罚权下沉规则，不符合授权规范的基本要素。根据现行《宪法》第107条第1、2款的规定，[14]县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限行使行政职权，意味着在组织法赋予行政权能的基础上，县级以上人民政府根据行为法赋予行政权限行使具体行政职权。由此，县级人民政府职能部门对乡镇人民政府行使行政处罚权进行监督，并承担行政处罚权的法律效果。

否则，越权委托行政处罚权无效，其法律效果也应由委托主体即县级人民政府职能部门承担。[14] 现行《宪法》第107条规定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。

这一点具体到行政处罚权下沉领域，意味着乡镇人民政府不具备实施行政处罚权的主体资格。中央层面颁布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》三个文件，自上而下引领行政处罚权下沉改革。从这些地方立法实践中可以看出，行政机关委托其他行政机关行使行政执法权，包括行政处罚权下沉，委托乡镇人民政府行使，一般只受委托行政机关自有职权限制，但如果另有法律、法规、规章对行政委托作出特别规定，或者突破法律、法规禁止委托的事项，则需要接受特别法律规范的约束。帮助本行政区域内的民族自治地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业。

由此，行政执法权在外延上主要限定在行政检查权、行政处罚权、行政强制权，行政执法逐渐从依法行政中分离出来并获得了独立的实践意义。《行政处罚法》第24条规定的模糊性、不确定性，意味着贯彻执行该条款可能存在多种路径。法律、法规、规章另有规定的从其规定。实施派驻执法或服务窗口前移，将行政执法力量延伸至乡镇管辖区域，使行政处罚权运行空间更为接近乡镇基层，符合行政执法力量下沉的改革要求，但不产生行政职权行使主体的变更，不属于具有管辖权转移法律效果的执法权下放。

各地方行政处罚权下沉实践呈现多种面向，积累了一定的制度经验，但也暴露出一些问题。事实上，行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质定位与形式选择，是一个本质与形式相统一的问题。

2.行政处罚权下沉乡镇实践暴露出的问题。公告的范围包括委托依据、委托的双方主体、委托范围、委托期限等内容。

但是，2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2001年制定，现被修改）将行政执法逐渐限缩为行政处罚，随后国务院一系列政策文件，如《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）中逐步使用综合行政执法概念，并与相对集中行政处罚制度相关联，行政执法中行使的具体行政职权即指向行政处罚权。[8]第三种观点认为，行政执法权下放的主要性质应为行政授权，但不可忽略行政委托、职权确认等多重模式的可能。（1）早期行政处罚权下沉改革以委托为主要实践样态，以行政规范性文件为载体，由地方层面自发的政策推动。在依法行政框架下，以行政任务为导向，采取行政执法委托方式可以兼顾行政执法效能与行政执法公正的价值均衡，这并不违反行政职权不得处分原则。（一）行政处罚权下沉乡镇人民政府造就了行政委托法律关系主体的对应性与恒定性以行政任务有效处理为导向的行政处罚权下沉改革采取行政委托方式，有助于提高行政处罚效能。2.行政处罚权下沉乡镇关乎行政处罚权的运行方式。

当然也有概括性规定的排除条款，如《南通市行政执法委托规定》（2022年制定）第3条规定：行政机关可以依据本规定委托其他行政机关或者具有管理公共事务职能的组织（以下简称受委托方）行使其行政执法职权。同时，县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使行政处罚权，还应接受法律特别规定的限制。

即实施依法行政的行政机关享有行政职权，具备行政主体资格。因行政委托的运用，行政处罚权下沉乡镇，在委托主体、受托主体、行政相对人之间形成了双重行政法律关系，即在县级人民政府职能部门与相对人之间形成一种外部的行政处罚法律关系，在县级人民政府职能部门与乡镇人民政府之间形成一种内部的行政委托法律关系。

对乡镇人民政府不履行或者拖延行使行政处罚权的，县级人民政府职能部门应当督促履行。行政处罚权下沉乡镇人民政府之于内部的行政委托法律关系，行政委托至少应当遵循以下程序：一是评估论证程序。

[18]查询北大法宝，最早使用行政执法作为法律术语的是《石家庄行政执法条例》（1992年制定），后有《福建省行政执法程序规定》（1992年制定，失效）、《吉林省行政执法条例》（1994年制定，已修改）等，均是指行政机关为贯彻法律、法规、规章甚至是权力机关、行政机关规范性文件作出的具体行政行为。在行政执法权全面下放改革的地方政策与实践中，也延续了将行政执法具体职权范围限定在行政检查权、行政处罚权、行政强制权。（一）行政处罚权下沉乡镇的实践图景县级人民政府职能部门在乡镇的派驻机构执法与少量单行法律法规授权乡镇人民政府执法的二元并存格局，无法有效回应乡级政府治理中存在的看得见的管不了，管得了的看不见的异化现象和权责失衡的实践难题。《吉林省行政执法条例》（1994年制定）第14、17、20、29-36条。

这种差异在行政执法权下放，或行政处罚权下沉过程中，决定着乡镇人民政府是基于何种身份行使行政处罚权的。1.行政处罚权下沉的实践变迁。

依此，乡镇人民政府行使县级人民政府职能部门交由的行政处罚权，需要被纳入行政处罚权产生与运行的融贯性链条之中。但是，对乡镇人民政府行使职权规定没有作出依照法律规定的权限的前缀限定。

除授权形式外，对于行政执法职权指导目录之外的行政执法权，基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权，县级人民政府有关行政执法部门根据工作需要，可依照《行政处罚法》规定，在其法定权限内书面委托乡镇人民政府和街道办事处实施行政处罚，即委托构成对授权形态的行政处罚权下沉乡镇人民政府的补全。（2）行政执法权下放与行政处罚权下沉所形成的内部行政法律关系结构不同。

按照法教义学主流观点，行政委托是指行政机关委托行政机关系统内外的公权力组织或私权利组织，以该行政机关的名义行使某种行政职能、办理某种行政事务，并由该行政机关承担相应法律责任的制度。法律规范只有在高位阶原则或价值统领下，将其通盘考虑，规范之间的融贯性才能获得正当性。因此，在行政系统内部，在自己的职权范围内，纵向上的上级人民政府委托下级人民政府、上级人民政府职能部门委托下级人民政府职能部门行使行政处罚权，不存在受托主体在人、财、物等保障上的困扰。[29]这也说明，不需要有特别法的规定作为行政委托的法律依据。

学界对行政执法权下放包括行政处罚权下沉做过多种学术努力，但在行政处罚权下沉的性质与形式上仍存在较大分歧。基于行政处罚权行使的便利性、经济性需要，县级人民政府职能部门将依法取得的行政处罚权委托乡镇人民政府行使，职能部门保留了行政处罚权的行政权能，乡镇人民政府接受委托，以县级人民政府职能部门的名义行使了行政处罚权的行为权能。

[12]（3）认为行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质和形式，由省级人民政府酌情而定。这些实践中呈现的问题与学理上的分歧，亟待更为有说服力的理论阐释和明晰。

行政强制措施权不得委托，即如果没有法律、法规授权乡镇人民政府可以采取某种行政强制措施，则在行政处罚权下沉乡镇过程中，作为行政处罚权后续的行政强制权不能一并委托给乡镇人民政府行使。而在其他一些地方立法实践，如《威海市行政执法委托管理规定》（2021年制定）则规定法律法规规定不得委托的事项除外。